垃圾焚燒市場升溫

(中國環境報10月25日文)據官方統計數據顯示,2011年我國垃圾焚燒處理能力是2000年的33倍,達到9.4萬噸/日。

  中國城市建設研究院總工程師徐海云認為,我國垃圾焚燒發展很快,路線也非常清晰明確,不過漂亮的數據背后依然存在很多問題。

  監管幾乎仍是“三無”

  技術、政策、監管都有待探索,只有少數幾個城市能進行飛灰處置。在垃圾焚燒技術方面,徐海云指出,設備、工藝的每一個環節都存在著創新的動力,也存在著創新的需求。以煙氣處理為例,在歐洲,干法、半干法、濕法不同工藝組合有400多種,發達國家的工藝也是百花齊放的。“從這個角度來講,根據我國的垃圾特點,垃圾焚燒設備的供應商還有進一步的發展空間。”

  此外,他還認為,飛灰處理已成為目前垃圾焚燒發展的制約瓶頸,我國對飛灰如何處理還沒有清晰的環境政策。

  “縱觀全國,進行垃圾焚燒飛灰處理的只有少數幾座城市。一方面,飛灰處理成本很高,危險廢物填埋場也處理不了,大部分飛灰通過固化或者穩定化進入填埋場,還有一部分直接回收利用。另一方面,由于政策較為混亂,同樣是飛灰,處理成本1500塊、500塊和不要錢的同時存在。”對此,徐海云建議,現階段飛灰處理可以學習美國做法,即進填埋場填埋,部分經濟發達的城市可以按照危險廢物來處理,這與我國經濟發展總體水平應該是相適應的。

  2012年,徐海云參加了垃圾焚燒廠的等級評價,發現我國垃圾焚燒廠的監管仍主要依靠企業自律。政府監管有責任沒能力,處于既無人員也沒有設備更無資金的“三無”狀態。“我覺得如何來監管還需要探索。曾有人建議既要結果監管也要過程監管,但是眾所周知所有監管需要成本,如果成本太高也是無法實施的。”徐海云說。

  應突破單一、區域的限制

  能否把所有的垃圾納入規劃統一焚燒

  對于生活垃圾焚燒廠的建設規劃,徐海云認為,應突破單一針對生活垃圾的局限。“我從溫州來上海,一路上放眼望去,好多處冒著濃煙,可能是燒垃圾或是秸稈,當然這并不只在浙江獨有。”他建議,可以考慮效仿發達國家,把所有的垃圾納入規劃統一焚燒。

  另一方面,縣一級生活垃圾焚燒發電廠在政策層面需要突破。徐海云舉例,2012年某縣級市規劃建設一座日處理300噸的垃圾焚燒發電廠,采用BOT模式的補貼價格達120元/噸。然而,所在省的省會城市垃圾焚燒處理規模為2000噸,垃圾補貼僅為50多塊錢。

  “同樣燒一噸垃圾如果讓一個縣城補貼120多塊錢是無法實施的。”徐海云指出,造成縣級垃圾焚燒補貼價格過高的主要原因是縣城垃圾規模受限,規模小必然帶來了處理成本高。他建議,國家在投資方面需給予一定支持,以保證其與大城市保持同等補貼水平。

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國內從事垃圾焚燒發電的投資商約有40~50家,按類型可分為政府主導型、專業投資運營型和工程投資型三類。圖為21家主要企業截至2012年10月的垃圾焚燒項目數據。 數據來源于固廢網

  如何做好合格“甲方”?

  公共服務交給市場 經濟調節把握平衡

  中國固廢網/中國水網總編、清華大學環保產業研究所所長傅濤認為,垃圾處理產業還不是真正意義上的成熟產業,因為產業目前沒有一個很到位的“甲方”。

  那么,政府作為“甲方”,究竟應扮演什么樣的角色?

  黨的十六大對在社會主義市場經濟條件下我國的政府職能定位有一段表述,即“經濟調節,市場監管,社會管理和公共服務”。在傅濤看來,這其中與垃圾處理有關系的有3項,分別是公共服務、經濟調節、社會管理。

  政府服務采購將會是未來趨勢

  首先是公共服務職能。傅濤說,政府有義務把垃圾無害化、穩定化。政府和公眾的關系也不是管理關系,是服務關系。而環衛部門與社會之間也不是管理關系,而是服務關系占主導。

  “目前我國提供服務的方式有兩種類型并存,10年以前只是事業單位提供,現在是并行的。有一部分服務是企業提供,政府付給企業錢。有一部分仍然是事業單位提供,比如還有大部分的環衛工人仍在事業單位體制之內,固體廢物管理的大部分環節仍保留在事業單位。”傅濤表示,政府服務采購將會是未來趨勢,市政公共服務最終的出路也一定是由市場進行提供。

  “最近中央強調了精簡政府職能,最重要的一個方面就是要下放政府公共服務,由政府花錢讓社會來提供公共服務。”傅濤認為,只有這樣,政府的效率才會提高,也回答了垃圾處理行業是不是走市場化的問題。

  經濟調節須把握平衡

  還有一個影響很大的政府職能就是經濟調節。

  傅濤表示,經濟調節是因為市場不能自由運轉,所有政策性的調控措施均源于市場不能兼容,市場資金不能自由流轉。政府鼓勵垃圾焚燒發電,正是因為焚燒發電市場難以支撐。然而,調控須有度,調到市場能夠自由運轉的時候就要停止,切記調控過度。風電就是調整過度,很多領域如果調整過度就會對市場產生沖擊。

  “認識宏觀調控的度和基本性質是垃圾焚燒發展的關鍵,因為垃圾焚燒很大一部分的收入靠垃圾焚燒發電補貼。經濟調節怎么把控尺度,需要來自調控部門的智慧。公共服務的甲方是地方政府,但是調控部門的政策全部來自中央,就容易產生兩個政策層面的混亂。”傅濤表示,之所以在大型城市融合得還算不錯,是因為這些地方政府有足夠的調控能力和公共服務水平,但在絕大部分城市還有遺憾。“調控是來自中央的硬性職能,而公共服務是地方的具體采購,兩者需要找到一個平衡點。”

  社會管理是皮,公共服務是毛

  最后一個是社會管理職能。

  傅濤認為,社會管理必須是依法管理,而特許經營不需要依法,依照合同就行。環境監管涉及到一系列問題都需要有法律基礎,國家必須發布標準,由相關部門依法管理。

  目前的問題是公共管理缺位,傅濤說:“社會管理是皮,公共服務是毛,皮之不存毛將焉附?”社會管理如果不存在了,公共服務就很難做。

  政府需協調與公眾關系

  傅濤指出,目前在三個職能方面存在幾個問題:一、公共服務上政府投資不足,責任不到位。公共服務,無論怎么做都是地方的責任,政府永遠不是旁觀者。二、經濟調節是虛高的,在強調資源化管理時忽略了其合理性。補貼不合理,一定程度上干擾了市場秩序。三、社會管理上不清晰,很難進行一個很清晰的成本核算。

  “政府、企業、公眾之間的關系需界定清晰,政府為公眾做公共服務,企業與公眾之間并無直接聯系,所有聯系都是通過政府實施,不應把企業推到公眾的對立面。企業只是一個支點,天平的兩邊一邊是政府,一邊是公眾,需要協調好。”傅濤說。

  未來十年進入黃金期?

  焚燒將以上海、廣東、浙江、江蘇作為沿線,向其他地區輻射

  垃圾焚燒一直存在很多爭議,公眾尤其關注垃圾焚燒對環境的影響,“環境的影響其實并不大,但政府、媒體、公眾都非常關注。”上海環境衛生工程設計院院長張益曾做過統計,在垃圾處理整個發展過程中,據不完整統計已經發生上百次民意事件,比較集中的有13起,一半以上參與的人數達萬人。“而且,這些事件都發生在我國焚燒廠數量較多,經濟較發達,執行環保標準較高的地區,同時也是房地產升溫較熱的地區。從這里面我們應該反思,是什么引起了公眾對焚燒的高度關注。”他說。

  新形勢下出現四大趨勢

  張益總結了在這種新形勢下出現并發展的4大新趨勢。“一、原來每家公司接到一個焚燒項目都會高調宣傳,現在更多的是務實、高效、積極推進。二、輿論報道由以前的多元化,改為近年的正面報道為主。三、政府部門以前是被動的應對,現在是積極的引導、正面的宣傳。四、一般項目布局由以前小型化,改為園區化、集中化、規模化。原來一些項目關注度比較低,數量多,規模小,現在拿到一個項目征到一塊地,得到老百姓的支持非常不容易。”同時,張益也認為隨著行業發展還會有很多新的趨勢。“比較典型的,如從前年開始企業兼并慢慢開始,未來3~5年兼并收購會進一步擴大。”

  “四五六”和“三三三”格局

  “雖然爭議依然存在,但總的發展基調仍會是以焚燒和填埋作主線,其他設施為輔的國家規劃建設布局。”張益表示,就區域來分,焚燒將以上海、廣東、浙江、江蘇作為沿線,向其他地區輻射,即以東部地區最為集中,其次是中部地區,然后是西南地區,最后是東北和西北地區,呈扇形發展的布局。

  對于未來垃圾焚燒的發展格局,張益用兩組數字概括:“四五六”和“三三三”。

  所謂“四五六”格局,即“十二五”新增的垃圾處理設施,焚燒占到四成;其中,東部地區的比重占到五成,項目的數量占52.7%,項目的規模也占到五成,54.8%;此外,新建的投資規模占了六成,盡管從國家的布局來看是占56%,實際上設施的比例經簡單測算已經達到了65%~67%。張益認為,“四五六”的格局現已基本形成,以后在“十三五”可能力度還會加大。

  所謂“三三三”格局,即到“十二五”末,垃圾焚燒處理項目達到300個左右,有可能超過300個;形成30萬噸的處理規模,每個項目平均處理規模為1000噸,早期的只有700、800多噸,但是新建的項目中1500噸、1000噸的處理規模占主流;目前垃圾焚燒處理比例已經達到18~20%,未來這個數字可以達到30%。

  “未來至少還有10年,是焚燒發展的黃金時期。”張益認為。

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